Marco Enríquez-Ominami (N°6): “Compensación a favor del Estado por la explotación del cobre y del litio”

• El programa del candidato del Partido Progresista dice que es urgente el establecimiento de un marco legal que establezca un Royalty por la explotación de minerales estratégicos.

Marco Enríquez-Ominami (MEO), fundador del Partido Progresista, presenta un programa de 134 páginas, en el que pone énfasis en el sector minero, haciendo un análisis sectorial de diversas fuentes, para posteriormente proponer en el artículo 5 lo que a continuación se indica, bajo el titulo: “Necesidad de establecer un Royalty por la explotación de minerales estratégicos”:

El principal recurso natural de que dispone Chile es el cobre, un metal de alto valor por sus usos en la industria, la vivienda, la construcción y otras actividades. Cerca de la mitad de los recursos cupríferos del planeta están en el territorio nacional. La importancia de preservar este recurso no renovable se reflejó en la histórica decisión unánime del Congreso Nacional adoptada en 1971, por iniciativa del Gobierno del Presidente Salvador Allende, que entregó al Estado chileno la tuición y propiedad del recurso. Al interior de la dictadura cívico–militar hubo resistencia a la tendencia privatizadora dominante en el régimen, y se mantuvo en la Constitución de 1980 el dominio del Estado Chileno sobre el cobre.

Así, en el Artículo 19, Numeral 24, Inciso 5 se indica: “El Estado tiene el dominio absoluto, exclusivo, inalienable e imprescriptible de todas las minas, comprendiéndose en estas las covaderas, las arenas metalíferas, los salares, los depósitos de carbón e hidrocarburos y las demás sustancias fósiles, con excepción de las arcillas superficiales”. Es decir, se estableció que el Estado tiene la prioridad absoluta sobre el uso y explotación de los recursos mineros: el sentido de esta disposición constitucional debe entonces incluir también el litio.

CÓDIGO MINERO

Sin embargo, la realidad ha sido muy diferente. Al amparo del Código Minero, cuerpo legal que contradice abiertamente el texto de la Constitución, incluye un conjunto de cláusulas y disposiciones extremadamente generosas para las empresas extranjeras y nacionales que deseen invertir en el sector. Este código ha otorgado concesiones de millones de hectáreas, cobrando una patente de bajo valor, a cualquier ciudadano o entidad nacional o extranjero, para prospectar y potencialmente explotar el cobre. Además, el Parlamento chileno, en un patrón legislativo recurrente de aprobación de leyes favorables para el gran sector privado, legisló la invariabilidad tributaria para la gran minería privada del cobre, muy conveniente para las multinacionales.

Chile es de los pocos países del mundo que estableció un “royalty” aplicado a las utilidades, que en realidad es un impuesto específico a estas y no un verdadero royalty que se aplica al valor de producción o a la extracción física del mineral, como se hace en otros países productores de minerales en el mundo. Los resultados de este marco jurídico tributario han contribuido a generar altas utilidades a las compañías.

Al mismo tiempo, el sector cobre ha experimentado un creciente proceso de privatización y desnacionalización, gravoso al interés nacional. En 1990, CODELCO, la empresa nacional del cobre, representaba cerca de dos tercios de la producción total del sector, luego de casi tres décadas representaba menos de un tercio de esta. Sin embargo, el aporte de CODELCO a las arcas fiscales supera ampliamente el aporte de la gran minería privada.

Las empresas extranjeras que han invertido en el recurso del cobre han desarrollado una estrategia corporativa orientada a maximizar sus utilidades de corto plazo privilegiando la producción y exportación del crudo, es decir la extracción y exportación del cobre en bruto. No les interesa contribuir a crear una industria nacional de cobre en Chile que se caracterice por un alto valor agregado en la producción, que genere empleos, desarrollo tecnológico y encadenamientos productivos a nivel regional y nacional. Al contrario, domina su práctica los criterios de rentabilidad privada de corto plazo y la sub–inversión en refinación del metal y en encadenamientos productivos y tecnológicos con otros sectores de la economía.

Nos parece que un desafío estratégico de mediano y largo plazo es el establecimiento de una Política Nacional de Cobre orientada a promover el desarrollo nacional, que defina los parámetros claves de una estrategia de producción, planes de inversión, relación con las comunidades, respeto del medio ambiente y los recursos naturales del entorno. Ello supone garantizar la primacía de la nación chilena, a través del Estado, sobre los recursos cupríferos, acompañada de la derogación del actual Código Minero y su substitución por una Nueva Ley Minera de la República, resultado de un proceso amplio de deliberación ciudadana.

Sin perjuicio de ello, nos parece que en el contexto de la urgencia de la crisis es necesario adoptar medidas de corto plazo. Si la reactivación de la economía y la generación de empleo requiere el desarrollo e implementación de políticas contracíclicas, y si la protección de las familias chilenas impone la puesta en marcha de políticas sociales robustas desde el poder público, es evidente que resulta indispensable el incremento de la capacidad del Estado de contar con los recursos fiscales necesarios para esos propósitos.

MOTOR ESTRATÉGICO

Ahora bien, si existe un amplio consenso que la minería constituye el motor estratégico de la economía, es también evidente que es necesario corregir con urgencia el problema del débil retorno o retribución que el Estado chileno ha obtenido por la explotación privada del recurso minero. En otras palabras, no tenemos dudas de que es urgente el establecimiento de un marco legal que establezca un Royalty en forma aplicable a la minería.

Existe hoy en el Congreso Nacional un debate legislativo respecto del establecimiento de un Royalty, asumiéndolo como un derecho que el Estado soberano cobra al concesionario por la explotación de riquezas naturales, como un instrumento de compensación por el deterioro patrimonial de la propiedad estatal por el usufructo privado de un recurso que, por disposición constitucional, pertenece al mismo Estado.

El Progresismo piensa que un futuro Gobierno Progresista que enfrente y resuelva la crisis, tiene el imperativo de patrocinar con suma urgencia una iniciativa legislativa que establezca un Royalty a la minería.

En el actual debate legislativo se ha puesto de manifiesto que, como se ha consignado antes, no existe un Royalty a la minería en sentido estricto: solamente un impuesto específico a la minería. El Royalty es el cobro de un derecho por el Estado por la sola extracción de los recursos minerales no renovables de la nación, fundamentado en la compensación de los particulares al Fisco por la extracción de riquezas contenidas en el subsuelo. Corresponde entonces al pago por el uso de un recurso natural no renovable, que debe relacionarse con la extracción, y no con la venta o utilidad.

El “Impuesto específico a la actividad minera” está establecido a partir del Título IV bis del Decreto Ley N° 824 que aprobó el texto de la Ley sobre Impuesto a la Renta y fue establecido por la Ley Nº 20.026, de 2005, y fue modificado por la Ley N° 20.469, de 2010, que introdujo modificaciones a la tributación de la actividad minera, modificando las tasas aplicables e introduciendo el concepto de Renta Imponible Operacional Minera (RIOM)”. Se aplica sobre la renta operacional de la actividad minera ejercida por un explotador minero que extrae sustancias minerales de carácter concesible. El impuesto específico a la minería no define un destino o uso específico distinto del erario nacional, por lo que no existen transferencias directas del tributo a las regiones o comunas mineras o a fondos con destino específico.

Ahora bien, el impuesto específico a la minería, en sus dos versiones, no ha tenido un efecto significativo desde el punto de vista del PIB del país. En efecto, según los datos del Servicio de Impuestos Internos, ese impuesto no ha significado más del 0,3 por ciento del PIB desde su creación, llegando en el 2017 a ser menos del 0,0%. Esto contrasta con otros impuestos a productos específicos que son superiores o iguales a la participación que tiene el sector de la minería en el PIB, como los tabacos (0,5% del PIB promedio) e, incluso, el impuesto a los actos jurídicos (0,2% del PIB promedio). En los hechos, ha sido irrelevante las rentas nacionales y regionales”.

APORTE DE LA MINERÍA

“De acuerdo a la Fundación SOL, en base a datos del Consejo Minero, en 2020 el aporte de la minería a los ingresos fiscales representó sólo un 5%, del cual un 0,6% correspondió al impuesto específico por la actividad minera (0,1% del PIB), en circunstancias que se estima que un 72% de la producción del cobre es privada.

No sólo el monto del impuesto específico es irrelevante en comparación con el PIB, sino que no dice relación con las millonarias utilidades percibidas por la minería privada en Chile, que entre 2010 y 2016 alcanzó utilidades por M$ 54.272.476, pagando en el mismo período por concepto de impuesto específico a la minería de M$2.098.269, y por concepto de impuesto a la renta $M14.691.187, lo que equivale a un 3,8% y un 27% de la utilidad respectivamente.

Más aún, el impuesto específico a la minería no eleva en forma relevante la carga tributaria total de la empresa minera, ni de su dueño, socio, accionista o titular, pues una vez pagado, es un gasto más, necesario para producir la renta (artículo 31, inciso 3, N° 2, del D.L. N ° 874, Ley sobre Impuesto a la Renta), y como tal, se rebaja de la Base Imponible sobre la que se aplica el Impuesto a la Renta de Primera Categoría de la empresa.

Ello es importante porque, en los hechos, la minería privada explota en mayor cantidad que el Estado los recursos mineros (en el período entre 2010 y 2016, la minería privada explotó 24.062.200 toneladas métricas de cobre, mientras que CODELCO lo hizo por una cantidad apenas de 11.803.500).

La actual Constitución Política señala, en el inciso 7° de la disposición antes consignada, que: “Corresponde a la ley determinar qué sustancias de aquellas a que se refiere el inciso precedente, exceptuados los hidrocarburos líquidos o gaseosos, pueden ser objeto de concesiones de exploración o de explotación. Dichas concesiones se constituirán siempre por resolución judicial y tendrán la duración, conferirán los derechos e impondrán las obligaciones que la ley exprese, la que tendrá el carácter de orgánica constitucional. La concesión minera obliga al dueño a desarrollar la actividad necesaria para satisfacer el interés público que justifica su otorgamiento. Su régimen de amparo será establecido por dicha ley, tenderá directa o indirectamente a obtener el cumplimiento de esa obligación y contemplará causales de caducidad para el caso de incumplimiento o de simple extinción del dominio sobre la concesión. En todo caso dichas causales y sus efectos deben estar establecidos al momento de otorgarse la concesión”.

DERECHO DE PROPIEDAD

“En este sentido, es evidente que el concesionario minero deberá asumir las obligaciones que la ley disponga, las cuales emanan justamente de su calidad de concesionario, pero no dueño del recurso en sí mismo, pues su dominio se mantiene en el Estado.

Las críticas formuladas a una iniciativa de este tipo llaman poderosamente la atención, pues en el fondo cuestionan el principio de derecho de propiedad. Conforme a la Constitución impuesta por la dictadura que representó los intereses de la derecha económica y que pretendió consagrar institucionalmente una concepción extrema del capitalismo, las y los propietarios de los recursos minerales somos todas y todos los chilenos, y no las empresas que hoy tienen la concesión (es decir, un permiso para explotarlos). En una economía de mercado, el propietario privado de un mineral en bruto tiene todo el derecho soberano a cobrar a quien requiera premiso para extraerlo: el mismo criterio rige cuando el dueño del mineral es la sociedad en su conjunto y esos recursos mineros tienen carácter entonces de bienes comunes. La Real Academia de la Lengua define con precisión que es el royalty: “Es la cantidad que se paga al propietario de un derecho a cambio del permiso para ejercerlo”.

Nos parece justa y necesaria la propuesta legislativa hoy en tramitación, consistente con un planteamiento que el Progresismo ha levantado desde siempre, en el sentido de establecer una compensación a favor del Estado por la explotación de la minería del cobre y del litio, equivalente al 3% del valor nominal de los minerales extraídos.

La compensación debería ser pagada anualmente por el explotador minero, en los casos de las sustancias minerales concesibles, mientras esté vigente la concesión, y en el caso de las no concesibles, desde que se inicie la extracción hasta su completa explotación. Los recursos que el Fisco perciba por este concepto deberían destinarse al Fondo de Convergencia Regional, a obras de desarrollo en los territorios en los cuales se encuentren los yacimientos respectivos y mitigar los efectos ambientales de la actividad minera, y los ingresos generales del Fisco, para fortalecer la capacidad del Estado de poner en marcha políticas públicas que enfrenten la crisis económico–social y otorguen protección a las chilenos y chilenos, quienes son los propietarios de los recursos mineros.

Por otra parte, el Royalty también es un mecanismo clave para reactivar el crecimiento de la productividad, invirtiendo –por ejemplo– en inversión y desarrollo con una perspectiva estratégica de desarrollo nacional. Una economía desregulada y sin un Estado con liderazgo, lleva al predominio de las rentas no productivas, en desmedro de la inversión, la innovación tecnológica y el crecimiento de la productividad”.